黨的二十屆四中全會指出，要增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)海洋開發(fā)利用保護(hù)。中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期城市工作要以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推進(jìn)城市更新為重要抓手。過去40多年大規(guī)模開發(fā)開放，全國各類各種規(guī)模的城市都經(jīng)歷了人口、空間規(guī)模迅速擴(kuò)張。然而，在以規(guī)模擴(kuò)大推動經(jīng)濟(jì)增長慣性下，部分城市的發(fā)展擴(kuò)張已經(jīng)超出合理節(jié)奏，越過治理能力邊界，導(dǎo)致交通擁堵、城市安全韌性降低、公共服務(wù)供給不足等問題。未來，我國城市發(fā)展應(yīng)更加注重以創(chuàng)新驅(qū)動、品質(zhì)提升為核心的城市更新工作。
深刻把握城市發(fā)展新階段的時代特征
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)顯著階段性變化。數(shù)據(jù)顯示，近年來城鎮(zhèn)化率年增幅從1.39個百分點(diǎn)降至0.76個百分點(diǎn)，建成區(qū)年擴(kuò)張面積從2000平方公里減至1000平方公里左右。這一變化背后，是城市發(fā)展邏輯的深刻變革。
一是發(fā)展理念迎來根本轉(zhuǎn)變，“人本城市”成為核心導(dǎo)向。城市發(fā)展思維正從“產(chǎn)-城-人”的線性邏輯轉(zhuǎn)向“人-城-產(chǎn)”的立體化路徑，要求城市更新必須全面回應(yīng)全齡群體需求，切實(shí)解決好就業(yè)、康養(yǎng)、教育、住房等民生關(guān)切。二是發(fā)展方式發(fā)生質(zhì)的變化，城市更新成為治理“城市病”的關(guān)鍵舉措。傳統(tǒng)的“大拆大建”讓位于精細(xì)化的“有機(jī)更新”，如精心修繕老宅既要保留歷史肌理，又要注入現(xiàn)代功能，讓城市更加舒適便利、富有韻味。三是治理重點(diǎn)更加聚焦超特大城市，空間治理成為“攻堅(jiān)戰(zhàn)場”。全國7個超大城市、15個特大城市承載著近22%的人口，這些城市的高質(zhì)量更新與有效治理，直接關(guān)系到國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的整體成效。
城市更新面臨的短板
中央城市工作會議將“建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”列為七大重點(diǎn)任務(wù)之一，明確要求依靠改革開放增強(qiáng)城市動能，高質(zhì)量開展城市更新。雖然創(chuàng)新已成為城市發(fā)展的共識，但在實(shí)踐層面仍存在明顯短板。
一是創(chuàng)新理念滯后，城市更新仍陷于“物理空間改造”思維定式。過度強(qiáng)調(diào)建筑外觀改造和基礎(chǔ)設(shè)施升級，忽視了對功能、產(chǎn)業(yè)和文化的系統(tǒng)性重構(gòu)；沒有真正把“人本城市”理念融入更新全過程，導(dǎo)致更新后的空間與居民實(shí)際需求脫節(jié)。例如，部分城市在歷史街區(qū)更新中，過度商業(yè)化開發(fā)導(dǎo)致原住民流失、文化記憶斷裂，違背了“保護(hù)城市獨(dú)特的歷史文脈”的戰(zhàn)略要求。
二是科技賦能不足，數(shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用淺層化。多地雖提出“智慧城市”建設(shè)目標(biāo)，但實(shí)際應(yīng)用多局限于安防監(jiān)控等基礎(chǔ)功能，未將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)有效融入居民生活服務(wù)、設(shè)施運(yùn)維管理等核心環(huán)節(jié)。這樣一來，更新工作仍然難以從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”。
三是創(chuàng)新機(jī)制缺失，政策體系與市場活力不匹配。中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)“依靠改革開放增強(qiáng)城市動能，高質(zhì)量開展城市更新”，但現(xiàn)實(shí)中，因產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、收益不確定，社會資本不敢投，導(dǎo)致部分歷史建筑閑置或低效利用。這說明城市更新缺乏形成“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的良性循環(huán)。
四是文化創(chuàng)新不足，歷史文脈保護(hù)與創(chuàng)新再利用脫節(jié)。當(dāng)前不少城市在更新中保護(hù)與利用是割裂的，歷史文化遺產(chǎn)沒有實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。一些歷史街區(qū)更新后，成為千篇一律的“網(wǎng)紅打卡地”，缺少文化特色與社區(qū)活力。這種狀況使城市更新難形成辨識度高的城市特色，與“讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”的要求，顯然還有很大差距。
系統(tǒng)構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動的城市更新路徑
推動城市內(nèi)涵式發(fā)展，需要聚焦理念、制度、模式、技術(shù)等維度系統(tǒng)創(chuàng)新，構(gòu)建符合中國特色的城市更新新范式。
一是深化發(fā)展理念創(chuàng)新，彰顯人文關(guān)懷溫度。成功的城市更新需要實(shí)現(xiàn)從“物質(zhì)空間改造”到“人文價值重塑”的理念躍升。應(yīng)當(dāng)建立完善的居民參與機(jī)制，讓居民成為城市更新的“主角”。更重要的是，要珍視城市文化基因，在更新中精心保留歷史建筑的原真性，通過功能置換賦予其當(dāng)代生命力，在文化傳承與民生改善間尋求最佳平衡。
二是完善制度體系創(chuàng)新，筑牢法治保障根基。健全的法規(guī)體系是城市更新順利推進(jìn)的根本保障。應(yīng)加快城市更新專門立法進(jìn)程，構(gòu)建“國家—省—市”三級聯(lián)動、“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—項(xiàng)目實(shí)施”層層傳導(dǎo)的制度體系。要建立跨部門協(xié)同治理機(jī)制，設(shè)立高層次的城市更新統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，整合住建、規(guī)劃、文化等部門的職能與資源，形成制度合力，徹底破解政出多門、權(quán)責(zé)不清的體制困境。
三是探索發(fā)展模式創(chuàng)新，激發(fā)多元共治活力。要推動城市更新模式從傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)、開發(fā)商實(shí)施”向“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。在歷史街區(qū)更新中，既要保障政府的規(guī)劃引導(dǎo)作用，又要充分調(diào)動社區(qū)居民的積極性，同時吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會資本等多元力量參與，形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的更新共同體。
四是強(qiáng)化技術(shù)手段創(chuàng)新，提升智慧治理效能。應(yīng)大力推進(jìn)城市信息模型平臺建設(shè)，整合城市地理、建筑、人口等多維數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)字孿生城市。在老舊小區(qū)改造中，全面應(yīng)用建筑信息模型技術(shù)，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃設(shè)計(jì)到施工運(yùn)維的全過程數(shù)字化管理。通過大數(shù)據(jù)分析精準(zhǔn)識別居民需求，讓城市更新真正回應(yīng)民生關(guān)切，提升治理的精細(xì)化、智能化水平。
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