礦業用地的取得與礦業用地的規范化管理，一直是礦業企業人士和土地管理者十分糾結的問題，也引起了一些業內專家及學界人士的思考。
在現有的公開報道中，各地針對礦業用地只是試行一些探索性的辦法和實驗性機制，正是因為從國家的層面沒有具體的法律法規加以規范，各地對礦業用地的處理方式也是千差萬別。
由于現行法律法規對礦業用地規定較少，礦業用地不規范的問題較為突出，不利于土地的節約集約利用，也不利于礦產資源管理和礦業權市場的發展。
專家呼吁，正在修訂的《礦產資源法》或《土地管理法》中單設“礦業用地”一章。
礦業用地的窘境
實踐中所稱的礦業用地主要包括勘查用地和采礦用地，但我國現行的法律法規并沒有對礦業用地的含義或范圍進行明確界定。有學者指出，礦業用地是指蘊含一定礦物資源的土地，采礦需要用地必須依法取得礦業用地使用權。但這樣的解釋未免太過抽象。
根據《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》等法律法規的規定，取得探礦權或采礦權進行勘查或開采前應依法取得地面的土地使用權。相關法律法規還分別對勘查用地和采礦用地的性質進行了規定。
對于礦業用地的概念，學界有不同的觀點，通常認為，礦業用地包括探礦用地和采礦用地，但其仍未涵蓋探礦和采礦以外的礦業用地。
從廣義上解釋，它應是指因開發、利用礦產資源而使用的礦區范圍內的土地，包括探礦用地、采礦用地及附屬設施等用地。
根據《中華人民共和國國家標準土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）的規定，采礦用地屬二級類用地，與工業用地、倉儲用地同屬于一級類工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地。
因此，我國對采礦用地的界定主要包括地面生產用地以及尾礦堆放用地。
根據《土地管理法》第五十七條規定，地質勘查需要使用土地時，可采取臨時用地的方式。可見，探礦用地是以臨時用地的方式取得的。實踐中因探礦占用土地引起的糾紛較少，而采礦占地范圍大、用地類型多、用地特點不同，因采礦占地引起的矛盾和糾紛日益增多。
據不完全統計，目前，我國礦山建設和開發占地面積達1.35萬平方千米（135萬公頃）；現有尾礦庫堆放占用土地達1300多萬畝（86.7萬多公頃）。根據現行法律法規的規定及部分礦業用地單位的統計，目前，我國采礦用地的取得方式有行政劃撥、有償出讓、授權經營、作價出資等。
但在近年來的實踐中，礦業用地一般以出讓為主，盡管有部省協議的試點探索，但以出讓取得為主的單一模式仍未改變。
這就導致礦業用地在取得上存在相當大的弊端：
首先，企業以出讓方式取得礦業用地需一次性交付土地出讓金，用地成本過高。出讓年限一般都走用地期限的上限，即50年，因此可能超過礦業開采實際需要的用地年限，從而造成土地閑置，增加企業用地成本。
其次是，當礦業權設定于集體土地時，按有關規定，要先把集體土地征收為國有后再出讓給礦業權人，因此改變了土地所有權的性質，使農民失去賴以生存的土地。被征地農民面臨重新安置的問題，長遠生計難以保障，不利于經濟的可持續發展和社會穩定。
實際上，我國礦山企業取得礦業用地范圍內的土地使用權，并不一定同時取得該地域內的礦業權；而取得礦業權的同時也并不一定能取得有關土地的使用權。
但是，礦業權人在實施勘查、開采礦產資源時，必然要使用土地。一個十分矛盾的問題是，礦業權的標的為礦產資源，并不包括其周圍的土地，因此，要合法使用土地，就必須再取得以土地為客體的土地使用權。但在實踐中，往往存在企業享有采礦權卻未取得礦業用地使用權的情況，這自然會陷入有礦業權卻難以行使的窘境。
目前開采礦產資源，既要申請采礦許可證，又要申請土地使用證，而兩證又需要按照各自的規定分別辦理。所以，除了國家審批的特殊礦種外，其他的礦種都要求以招標、拍賣、掛牌的方式取得。
因此，礦業權和礦業用地使用權的取得不同步，就不可避免地造成采礦權和土地使用權難以統一。
專家建議，在礦業權有償出讓之前，政府有關部門即應將勘查和開采礦產資源所需用地塊的使用權預先征用或收購，在有償出讓礦業權時，連同土地使用權一同拍賣。這樣不但礦業權人可以同時取得礦業權和土地使用權兩項主從權利；而且由于礦產資源管理與土地資源管理現在都統歸國土資源部門負責，將兩權合二為一處置，既具可操作性，也降低了交易成本。
學界人士認為，礦業權與礦業用地使用權的關系應視為主從法律關系。礦業權是主權利；礦業用地使用權為礦業活動服務，依附于礦業權，為從權利。因此，既然“對主權利的處分及于從權利”，流轉中自可確立“地隨礦走”的原則，轉讓時礦業用地使用權即一并轉讓。
礦業用地的現實尷尬
礦產資源開采不同于一般的建設項目，其用地目的不是為了占有土地進行永久性建設，而是通過一定的技術手段或措施獲取地下的礦產資源，但對土地資源的利用造成影響。
按照現行的土地分類標準，采礦用地屬于建設用地范疇。但由于礦產資源賦存條件不同、開采方式不同，這就決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復墾程度不同。這使得采礦用地與一般的建設用地相比具有很強的特殊性。
礦產資源開采具有各自相應的生產周期，無論開采期限多長，采礦結束后，均不需繼續占用土地，生產結束即意味著用地行為隨之結束。因此，采礦用地在時間上具有階段性，占用土地的年限由礦產資源開采年限決定。
礦業用地位置取決于礦產賦存區位，且具有惟一性。礦產資源開采由礦產資源的賦存區位決定，地下決定地上。采礦用地的位置和布局安排局限于地下礦產資源的賦存條件，可調整余地小。采礦區位確定后，用地位置隨之確定。
但是，我國法律規定，取得礦業權并不當然地取得礦業用地范圍內的土地使用權。同樣，擁有土地使用權也不當然取得其土地范圍內的礦業權。這樣，在法律設置上，二者便產生了沖突。
專家認為，礦業權中僅含有對地下礦產資源的支配權，并不必然包含對地表土地的支配權。所以，要開發礦產資源，就要取得該地塊的土地使用權。因此就出現了擁有土地使用權與采礦權的不同權利主體的權利沖突問題。
礦業權與土地使用權權利客體呈上下排列結構，且權利行使可能沖突。當出現這樣的情況時，自然就需要在這兩種權利間做出選擇。權衡能否在他人已設立土地使用權的土地上設立礦業權的問題。說到底，就是礦業權和土地使用權哪個更應優先的問題。
但是，我國目前礦業用地退出機制存在相當大的問題。現行法律法規規定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒有限制；以出讓方式取得的，按工業用地最高使用年限為50年。然而，采礦用地的實際使用年限大多遠低于取得的土地使用年限，以至于可能出現采礦結束后，企業不再需要使用土地，經復墾后的土地不知如何處置，或者如何利用的問題。
有專家稱，現行法律法規對礦業用地如何收回、如何退出欠缺具體規定。由于沒有積極支持退出的政策，企業缺乏復墾積極性，導致滯留在企業中的土地越來越多，甚至成為企業的負擔。
通過出讓方式取得用地，礦業權人不僅要支付土地出讓金，而且在采礦結束后還必須承擔土地復墾義務。但當礦業權涉及集體土地時，國家征收集體土地過程中，企業需交納征地補償費用，在采礦完成后礦業企業還要繳納土地復墾費。
有學者提出，礦業用地的取得方式應實行臨時用地制度、土地股權制度、年租制度、土地等量置換制度；也有人提出，確立礦業用地取得方式應遵循的基本原則，區分探礦用地和采礦用地土地使用權取得方式，應當以礦業用地的不同類型為基礎。
實際上，隨著我國礦業制度改革的推進以及礦業權主體的多樣化，單一的礦業用地取得方式已經難以滿足企業對礦業用地的需求。
我國法律已經明確規定探礦用地可以通過臨時用地的方式取得。我國《土地管理法》第五十七條規定地質勘查經批準可以臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地。因為探礦活動是“找寶”的活動，不會對土地造成實質性損害。
專家建議，對采礦用地采取差別化的處理方式。對土地破壞程度低、用地周期短、礦業生產結束后能修復為耕地的采礦用地，可以臨時用地的方式取得土地，以減少土地的閑置和浪費，提高土地的利用率，實現土地價值的最大化，做到物盡其用。
在這方面，廣西平果鋁就是差別化處理的最鮮活例子。平果鋁土礦屬巖溶堆積型鋁土礦種，這種礦床地質上具有礦體分散、厚度小、埋藏淺、品位懸殊、鋁土礦石與泥土混雜等特點，開采中采用平面拓展型露天開采，占地量大且占地速率快，復墾難度大。
為解決這一矛盾，國土資源部采取“先期試點，提供示范，總結經驗，逐步擴大”的思路，決定在廣西平果鋁土礦進行采礦用地方式改革試點。2005年7月1日，國土資源部以《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》（國土資函[2005]439號）同意在平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點。
這次改革徹底顛覆了傳統的采礦用地模式，由原來的“征收”方式改革為“臨時用地”的方式供地。試點內容主要有：將采礦用地中可復墾的耕地、其他農用地及未利用地改為以“征用采礦臨時用地”的方式供地，采礦后復墾還地，不改變農村集體土地所有權性質；對耕地復墾不足部分，企業須按照出讓方式的補償標準給農村集體經濟組織補足土地補償費和安置補助費，并給國家補交新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金等費用；礦區公路、廠房等永久性建筑用地仍按出讓方式供地。
不過，盡管平果鋁試點取得了巨大成功，但我國《礦產資源法》連復墾保證金制度都未規定，礦業用地修復缺乏資金保證。我國立法沒有對復墾采礦用地土地使用權的收回做出細化規定。為保證土地的集約利用，有專家建議，盡快出臺采礦用地收回或復墾后退出的具體規定，明確復墾采礦用地收回或退出的主體、條件、程序及收回或退出土地的再利用等內容，以指導采礦用地的復墾和退出。
礦業用地應專章入法
黨的十八大報告提出：“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”構建和諧礦區，要堅持以人為本，協調處理好各方面的利益關系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實現經濟效益、社會效益、資源效益、生態效益的統一，做到人與人、人與自然的可持續發展。
我國沒有對礦業用地法律制度做出系統性規定，而有關礦業用地的規定也散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》等法律法規中，不利于法律的統一和適用。
目前，在實際操作中，礦業用地存在著一些突出問題：采礦權審批與其他建設項目用地審批脫節，造成相互爭地的現象。一方面，一些建設項目在辦理用地預審時，沒有充分考慮是否壓覆重要礦產資源，是否設置了采礦權，導致建設項目立項后，取得用地困難或需要變更項目位置；另一方面，辦理采礦權審批時，沒有考慮礦區范圍內是否已有通過用地預審的建設項目，容易產生既允許采礦又允許項目建設的矛盾。
此外，許多地方礦業用地按建設用地管理，且用地規模往往較大，地方在編制土地利用總體規劃時，由于受建設用地發展規模約束等原因，未將礦業用地需要充分納入土地利用規劃統籌考慮，土地利用總體規劃與礦業發展規劃經常出現矛盾，礦業用地難以得到保障。
盡管有的地方對礦業用地采取了“臨時用地”的處置方式，但臨時用地補償經常出現糾紛，影響礦業開采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時用地方式取得，按要求省級以下政府要對臨時用地補償標準做出規定。但實際操作中，由于規定不夠，通常是企業與農村集體經濟組織、村民委員會協商補償費用、簽訂臨時用地合同，按照合同約定支付臨時用地補償費，報縣級國土資源部門批準。
不過，由于礦產資源的稀缺性，一些采礦企業往往能夠獲取采礦的巨額利潤，而當地農民對此存在“心理落差”，對土地補償的期望值往往過高。這就造成雙方難以就臨時用地補償達成一致，甚至造成勘查、開采中，當地農民阻撓施工，雙方發生糾紛。盡管這樣，采礦企業還是樂此不疲，因為這樣可以突破一些法律的障礙，臨時租用土地不需辦理農用地轉用和土地征收審批手續。采礦企業這種無奈的選擇，難免會留下隱憂。
專家建議，在修法的過程中，可以專設一章規定礦業用地的各項制度，包括礦業用地的市場準入、礦業用地的取得方式和取得程序、礦業用地的審批、礦業用地的退出機制、礦業用地的相鄰關系以及礦業用地損害賠償制度等內容，以完善我國的礦業立法，促進礦業的健康、可持續發展。
《國土資源法律評價報告2013》藍皮書也提出建議，在正在修訂的《礦產資源法》或《土地管理法》中單設“礦業用地”一章。這是針對礦業用地發出呼吁的正式官方文本。
該報告認為，正在修訂的《礦產資源法》或《土地管理法》應專章明確探礦權臨時用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業用地期限確定、不同期限礦業用地價款確定、礦業用地退出、礦業用地與相鄰土地關系的處理以及礦業權轉讓之后土地使用權如何辦理轉讓等制度。
礦產資源勘查是特定的技術，是對地表之下的資源賦存情況進行勘查；礦產資源開采則是通過特定技術，將賦存于地表之下的礦產資源開采出來。因此，對于礦產勘查、開采，不僅涉及礦業權，同時還涉及土地使用權。
報告稱，目前礦業權和土地使用權如何有效銜接仍缺乏較為明確的規定。現行《礦產資源法》主要圍繞礦業權的設置進行規定，對土地使用權基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規定勘查用地可以按臨時用地使用，而采礦用地則按工業用地的政策執行，但礦業用地無論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產資源開發年限限制上等，都不同于一般意義上的工業用地，難以適用工業用地公開競價方式的規定，也缺乏勘查、開采目的結束后，土地如何有效退出的規定。
該報告指出，《物權法》第一百三十七條第二款規定，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規定的工業用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。
該報告認為，后續對于采礦用地應以何種方式取得沒有相關規定，那么如何確保依法取得礦業權的權利人順利取得礦區內的土地使用權，不僅是礦山企業關注的問題，也是法律制度設計需要給予解決的問題。
記者了解到，關于礦業用地專章入法的呼聲由來已久，不少專家在礦業用地的各類研究報告中，均有提及。2008年8月30日在黑龍江省黑河市召開的《礦產資源法》修改研討會上，專家就礦業用地問題是獨成一章入法還是進入《土地管理法》也展開了熱烈討論。