礦山超能力生產(chǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施
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| 日期：2019.04.23 資訊來源：中國(guó)有色金屬報(bào) 瀏覽人次：43342 |
礦山超能力生產(chǎn)是指超出采礦證載明的生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用的行為。
按照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào)）第25條的規(guī)定：變更生產(chǎn)規(guī)模的采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。
2017年7月29日，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于修改<國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知>第25條規(guī)定的通知》（國(guó)土資發(fā)﹝2017﹞29號(hào)）取消了“變更生產(chǎn)規(guī)模”的情形下，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記的規(guī)定。
2017年12月29日，原國(guó)土資源部發(fā)布了《國(guó)土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)文”）。16號(hào)文第30條正式廢止了國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào)文。至此，變更生產(chǎn)規(guī)模不再屬于礦政管理范圍之內(nèi)的行政許可事項(xiàng)。
既然礦山的生產(chǎn)規(guī)模變更不需要去采礦權(quán)登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記，是否就意味著采礦權(quán)人就可以任性為之，想生產(chǎn)多少就生產(chǎn)多少而不受任何約束？這樣的認(rèn)識(shí)和做法是完全錯(cuò)誤和非常危險(xiǎn)的，具體原因分析如下。
超能力生產(chǎn)可能侵犯到國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任
《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》第九條的規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國(guó)家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第46條規(guī)定：礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有。
根據(jù)上述法律規(guī)定，在我國(guó)，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國(guó)家（全民）所有，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。
同時(shí)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)，并明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。
根據(jù)上述法律規(guī)定，采礦權(quán)的本質(zhì)是從國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出來的一種用益物權(quán)，即采礦權(quán)人在依法向國(guó)家繳納一定的費(fèi)用后（價(jià)款/權(quán)益金）在一定的礦區(qū)范圍和時(shí)間期限內(nèi)，開采一定數(shù)量的礦產(chǎn)資源的權(quán)利。
我們以采礦許可證為例，證載的采礦權(quán)證有效期為10年，生產(chǎn)規(guī)模為2.67萬(wàn)立方米/年。據(jù)此，我們可以測(cè)算出，國(guó)家讓渡給采礦權(quán)人的大理巖開采總量為26.7萬(wàn)立方米，時(shí)間為10年。如果認(rèn)為變更生產(chǎn)規(guī)模不需要去發(fā)證登記機(jī)關(guān)變更登記就可以隨意擴(kuò)大生產(chǎn)量，在10年的有效期內(nèi)總計(jì)開采的大理巖量會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出采礦權(quán)許可的數(shù)量。如果采礦權(quán)人不對(duì)超采的大理巖進(jìn)行如實(shí)申報(bào)并向國(guó)家補(bǔ)繳相應(yīng)的權(quán)益金，則會(huì)構(gòu)成對(duì)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的非法侵占和非法處置。國(guó)家可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第106條的規(guī)定，向采礦權(quán)人追回其超量開采的礦產(chǎn)資源，如果礦產(chǎn)資源已經(jīng)被出售無(wú)法追回的，國(guó)家有權(quán)向采礦權(quán)人請(qǐng)求賠償損失。如果采礦權(quán)人為國(guó)有公司或企業(yè)，則企業(yè)主要負(fù)責(zé)人還有可能根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第168條被認(rèn)定為國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪或?yàn)E用職權(quán)罪，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
因此，在采礦許可證許可的范圍內(nèi)超量開采（擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模）雖然不需要依法進(jìn)行采礦許可證變更登記，但是采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)重新編制開發(fā)利用方案，并且使變更后的開發(fā)利用方案獲得礦政管理部門的批準(zhǔn)。每年如實(shí)向礦政管理部門申報(bào)實(shí)際開采數(shù)量，并對(duì)超量開采部分補(bǔ)交相應(yīng)的權(quán)益金。
超能力生產(chǎn)可能違反國(guó)家有關(guān)安全監(jiān)督管理的規(guī)定
2016年02月17日，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)重大變更范圍的通知》（安監(jiān)總管一〔2016〕18號(hào)，簡(jiǎn)稱18號(hào)文）。18號(hào)文規(guī)定：建設(shè)單位在建設(shè)期間對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)做出變更，且列入《金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)重大變更范圍》的，應(yīng)當(dāng)編寫金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施重大變更設(shè)計(jì)，并報(bào)原批準(zhǔn)部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設(shè)。
據(jù)此，在作出擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模決定之前，要評(píng)估擴(kuò)大生產(chǎn)是否引發(fā)安全設(shè)施設(shè)計(jì)重大變更，如果構(gòu)成安全設(shè)施設(shè)計(jì)重大變更，則應(yīng)當(dāng)編寫金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施重大變更設(shè)計(jì)，并報(bào)原批準(zhǔn)部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設(shè)。如果違反上述規(guī)定，則根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理辦法》第29條的規(guī)定：已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未報(bào)原批準(zhǔn)部門審查同意擅自開工建設(shè)的，責(zé)令限期改正，可以并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。
此外，針對(duì)煤礦超能力生產(chǎn)的問題，國(guó)家能源局、國(guó)家審計(jì)署等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的態(tài)度也非常鮮明。《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第446號(hào)，自2005年9月3日起施行，根據(jù)國(guó)務(wù)院令第638號(hào)修正，自2013年7月18日起施行）第八條規(guī)定：煤礦有超能力、超強(qiáng)度或者超定員組織生產(chǎn)的重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，排除隱患；第11條規(guī)定：對(duì)被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦，頒發(fā)證照的部門應(yīng)當(dāng)暫扣采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證。關(guān)于煤礦超能力生產(chǎn)的危害，國(guó)家能源局和原國(guó)家煤監(jiān)局于2015年發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格治理煤礦超能力生產(chǎn)的通知》明確指出，“超能力生產(chǎn)違背煤礦生產(chǎn)規(guī)律，是煤礦安全重大隱患，同時(shí)嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，加劇煤炭供需失衡矛盾。”國(guó)家審計(jì)署官網(wǎng)公布的對(duì)某煤炭集團(tuán)的審計(jì)結(jié)果顯示，2014年至2016年，在相關(guān)部門要求“保供”的情況下該集團(tuán)所屬幾十個(gè)煤礦超核定生產(chǎn)能力開采原煤過億噸，但是審計(jì)署并不認(rèn)可該行為是合法合規(guī)的。
超能力生產(chǎn)可能違反
國(guó)家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)
《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模必然引起建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模的變化，可能引起生產(chǎn)工藝或者防止污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)。因此，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條的規(guī)定，重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。如果違反此條規(guī)定，則有可能依據(jù)此法第31條規(guī)定，建設(shè)單位未依法重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
超能力生產(chǎn)可能違反
有關(guān)資本市場(chǎng)和評(píng)估準(zhǔn)則的規(guī)定
證監(jiān)會(huì)2010年公布的《并購(gòu)重組共性問題審核意見關(guān)注要點(diǎn)》中，礦業(yè)權(quán)的信息披露與評(píng)估明確指出：并購(gòu)重組標(biāo)的資產(chǎn)涉及礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)關(guān)注充分披露：礦業(yè)權(quán)最近3年是否存在超能力生產(chǎn)和重大安全事故，如果實(shí)際生產(chǎn)能力與礦業(yè)權(quán)證書登記的生產(chǎn)能力有差異，提供證明實(shí)際生產(chǎn)能力經(jīng)過合法審批的文件。
中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估協(xié)會(huì)發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)評(píng)估參數(shù)確定指導(dǎo)意見》（CMVS 30800-2008）中是允許根據(jù)礦山實(shí)際生產(chǎn)能力；但該方法只適用于不涉及有償處置或采礦權(quán)價(jià)款已全部繳納，且礦山生產(chǎn)規(guī)模不受國(guó)家有關(guān)安全生產(chǎn)和宏觀調(diào)控等政策限制的非采礦權(quán)價(jià)款評(píng)估、采礦權(quán)價(jià)值咨詢。
《中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則（2016年修訂）》（征求意見稿）針對(duì)采礦權(quán)生產(chǎn)能力的確定則修改為：生產(chǎn)礦山采礦權(quán)評(píng)估按采礦許可證載明生產(chǎn)規(guī)模確定生產(chǎn)能力。采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模與礦山實(shí)際生產(chǎn)能力差異較大時(shí)，按生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件確定生產(chǎn)能力；無(wú)生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件，按采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模確定生產(chǎn)能力。
無(wú)論中國(guó)證監(jiān)會(huì)還是中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則針對(duì)涉及生產(chǎn)礦山采礦權(quán)生產(chǎn)能力確定都明確的指出：如果采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模與礦山實(shí)際生產(chǎn)能力差異較大時(shí)，需提供證明實(shí)際生產(chǎn)能力經(jīng)過合法審批的文件或有主管部門的生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件確定生產(chǎn)能力。
超能力生產(chǎn)可能違反
國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)保護(hù)法律規(guī)定
《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第四章規(guī)定：國(guó)家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過44小時(shí)的工時(shí)制度；用人單位應(yīng)當(dāng)保證勞動(dòng)者每周至少休息一日；用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，經(jīng)與工會(huì)和勞動(dòng)者協(xié)商后可以延長(zhǎng)工作時(shí)間，一般每日不得超過一小時(shí)；因特殊原因需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，在保障勞動(dòng)者身體健康的條件下延長(zhǎng)工作時(shí)間每日不得超過3小時(shí)，但是每月不得超過36小時(shí)。
實(shí)踐當(dāng)中，在礦產(chǎn)品價(jià)格高漲且產(chǎn)品供不應(yīng)求的時(shí)候，礦山企業(yè)往往會(huì)基于利益驅(qū)動(dòng)，開足馬力24小時(shí)不停地生產(chǎn)作業(yè)，可能不經(jīng)意就違反《勞動(dòng)法》關(guān)于勞動(dòng)者工作時(shí)間和休息休假的強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《勞動(dòng)法》第90條規(guī)定：用人單位違反本法規(guī)定，延長(zhǎng)勞動(dòng)者工作時(shí)間的，由勞動(dòng)行政部門給予警告，責(zé)令改正，并可以處以罰款。
●結(jié)束語(yǔ)
采礦活動(dòng)是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)大、作業(yè)危險(xiǎn)性大，且涉及利益主體較多的生產(chǎn)活動(dòng)。因此，國(guó)家不僅僅要從自然資源管理的角度出發(fā)對(duì)采礦活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，還會(huì)從安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)等多方面對(duì)采礦活動(dòng)進(jìn)行制約。
采礦權(quán)是一項(xiàng)受法律保護(hù)的用益物權(quán)。采礦權(quán)人在獲得依法采礦權(quán)利的同時(shí)，也肩負(fù)著這項(xiàng)權(quán)利所隨附的義務(wù)。這些義務(wù)包括：合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，不造成資源浪費(fèi)和破壞性開采的義務(wù)；保護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)不受侵犯的義務(wù)；確保安全生產(chǎn)不造成安全生產(chǎn)事故的義務(wù)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的義務(wù)；保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的義務(wù)；依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的義務(wù)；其他法律法規(guī)規(guī)定必須遵守的義務(wù)。此外，作為一個(gè)合法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，還應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)部分社會(huì)責(zé)任，幫助改善居民生活，提高本地就業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
礦山企業(yè)，無(wú)論是在利益驅(qū)動(dòng)，還是監(jiān)管缺位，或遭受任何外部壓力的情況下，均需要保持清醒的頭腦，自覺遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以獲得企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
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