三 趙燕青專家相繼發出了搬遷國家行政中心的呼聲
中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁認為：“北京目前的城市結構‘單中心＋衛星城’的空間布局已經無法適應城市高速發展的需要，這一基本判斷近年來已逐漸成為各方面的共識。剛剛完成的《北京城市空間發展戰略研究》在首都發展史上首次明確提出，北京的城市結構要從單中心轉變為多中心。這一關鍵性的判斷，使得本次總體規劃有可能成為北京城市發展史上的最引人注目的一次重要規劃。現在，總體規劃的編制已經全面展開，但是，對如何實現城市從單中心向多中心轉變并沒有形成清晰的思路。”
趙燕菁的評論刊登在今年７月出版的《北京規劃建設》雜志上，題為《中央行政功能：北京空間結構調整的關鍵》。這位留學英國、在中國城市規劃界極為活躍的青年學者，坦率發表了自己的見解：“實現城市單中心向多中心轉變的潛臺詞就是，北京目前以老城為核心的母城不再是惟一的城市中心。要做到這一點，毫無疑問，目前密集在老市區的‘中心功能’（而不是‘輔助功能’）要分解出去”，“我的觀點是，以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應當是此次空間結構調整的重點。”他的文章直接針對了自己所在的單位、中國城市規劃設計研究院在為《北京城市空間發展戰略研究》所完成的報告中的一些提法，即“建國５０年來，天安門、人民大會堂、中南海作為國家的象征已經成為一種定勢在國民心理；國家首腦機關與國務活動本身不再需要大規模的擴大辦公場所；國家首腦和國務活動本身并不經常的大量活動，與古城其他職能的沖突并不嚴重；此外，首腦機關的國務活動的搬遷所需要的經費可能高達數以億計，從現實看實無必要。”報告由此得出結論：“建設首都區的概念既不符合國民心理和政治需要，也不具備必要性。”同時又稱，“在保持國家首腦機關和國務活動中心不變的前提下把中央政府的辦事機構相對集中建設”，但“不一定在２０２０年的總體規劃期限內”。
趙燕菁認為上述結論及其理由值得商榷，中央行政功能的外遷，不會對首都的“心理定勢”功能產生任何影響，恰恰是行政功能與慶典功能空間上的分離，可以減輕周期性的慶典功能對經常性的辦公功能的干擾；首都功能并非只有“國家首腦機關”，作為一個大國，與中央行政功能相關的，都應當是“首都職能”。
隨著中國大國地位的提高，國際組織的總部和跨國機構的中心，勢必會迅速增加。經濟的發展也會帶來許多準行政的全國性機構增加，即使中央自身新增的行政辦公需求也不在少數。現在老城已經不敷需要的辦公單位，需要調整、置換的用地總量也是十分龐大。如果再加上全國各地政府和機構的駐京辦事機構，未來２０年內實際需求會相當驚人。此外，國務活動的規模和頻率絕非現在可以想像。且不說像里約熱內盧全球高峰會那樣數十位甚至上百位國家元首同時到達，就是像上海亞太首腦會議這樣的小型峰會，北京接待起來都會極為吃力。作為全國的神經中樞和大腦，北京的效率降低并不僅僅影響首腦機關，而且會在整個國家的經濟流程中成倍地放大。至于“首腦機關的國務活動的搬遷所需要的經費可能高達數以億計”，趙燕菁表示，這樣的說法早已被全國許多城市的新城建設實踐所反駁。在老城擴張行政功能，因涉及大量拆遷等問題，一點也不節省，甚至成本更高。改革開放以來，大量城市開始通過行政中心遷移來引導城市結構調整，但卻不一定會帶來經濟損失，規劃得好，還會產生巨大的效益。現有行政部門在老城占用的土地往往價值連城，轉讓后不僅足以補償新辦公樓的成本，而且足以抵償在新區的征地。至于帶動新城土地增值的效益就更加明顯。實踐證明，在市場條件下，新城建設不僅意味著巨大的成本，同時也可以帶來巨大的產出。
他認為，沒有中央行政職能的調整，就不可能有北京城市空間結構的調整，當然并非建議把全部的中央行政職能和相關的機構一起都搬遷出去，如果那樣的話，北京一夜之間就會變成一座空城。有一種觀點認為，可以把中央的一些附屬部門，或者是新增的部門搬出去，而政府行政功能的主體，仍然留在主城區。這一構思本身應該是沒有問題的。但是，如果放到北京戰略結構調整這個更大的背景下，這一思路就顯得不足了，因為它難以起到帶動北京這個千萬人口級別城市結構轉變的作用。趙燕菁建議，中央外遷機構的級別要盡量高，如人大、政協、高法、高檢、國務院機關最好，至少也應當是財政部等核心政府部門。他個人傾向于在通州長安街延長線方向發展新的中央行政辦公區，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工，這一地區對外交通便利，其自然條件也有利于形成壯麗的首都區景觀形象。
他在空間上劃出了北京四個分工不同的發展象限：主城以紫禁城為核心，發展旅游、商業、金融等功能；通州為行政辦公中心，主要為首都的國際和國家功能服務；亦莊和永樂新城，將同天津、河北一起建設世界級的工業發展軸線；大興則作為未來發展的戰略備用地。
相隔半個世紀的話題
趙燕菁的文章使中央行政區的調整成為一個公開的話題。文中還講述了這樣一個故事：２００２年中國城市規劃設計研究院的《北京高度控制評估報告》草稿出臺時，幾乎所有參與此事的領導和專業人員都同意北京需要調整城市結構和改變行政中心，但后來大部分人的思想都有不同程度“轉變”或至少是“變通”。一個重要的原因，就是感到中央行政中心搬遷“不現實”。所謂不現實，并非技術上的原因，而是對上級意圖的揣摩——中央政府可能不喜歡這個方案。現在，“誰都不愿意捅破中央行政功能需要空間分解這層紙”。趙燕菁對此評論道，“我感到中央甚至可能還不知道行政區搬遷的建議，這個建議就已經被規劃師自己放棄了。因為，大家都認為中央不可能接受這個建議，尤其是在中央最近為抑制經濟過熱大規模查處地方政府建設行政辦公設施的今天更是如此。這就相當于一個醫生猜想病人絕對不會接受開刀這一最佳解決方案，于是干脆不提，轉而推薦效果較差的保守療法。但是這種拖延不但不能從根本上解決問題，相反會使病人耽誤徹底治療的最佳時機”，“我們應當做的，就是像一個負責任的醫生那樣，把不同治療方案的利弊解釋清楚”。刊發這篇文章的《北京規劃建設》雜志，是北京市城市規劃設計研究院主辦的，這家單位與中國城市規劃設計研究院、清華大學共同擔綱此次總體規劃的修編。
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